Breve Revisión Historica sobre el Sistema de Trabajo Actual de la República Dominicana

Hacer una aproximación sobre la historia del derecho laboral en la República Dominicana nos plantea de entrada un dilema que se centra en la fecha o periodo de partida que se toma en cuenta al momento de iniciar dicho abordaje. Nos parece válida aquella que toma como punto de arranque los sistemas normativos y consuetudinarios que preceden a la creación del Estado Dominicano el 6 de Noviembre del 1844 con la sanción y promulgación de nuestra primera Carta Política. Igualmente nos parece acertada aquella que realiza dicho acercamiento a partir del inicio formal e institucional de nuestra vida Republicana.

Por utilidad puramente metodológica y por los objetivos del presente trabajo, hemos decidido tomar como punto de partida la segunda opción de las premisas anteriormente referidas. Sin embargo, esto no implica que en determinadas circunstancias especificas, no nos retrotraigamos a situaciones puntuales que se ubican históricamente con anterioridad al punto de partida tomado en cuenta, por ser necesarias para entender figuras jurídicas que sobrevienen y que encuentran su inspiración y origen en esas instituciones pretéritas.

Cuando nace el Estado Dominicano, a partir de la promulgación de la Constitución del 1844, en nuestro país predominaban, como hasta nuestros días, las disposiciones del código civil francés, mejor conocido como código napoleónico. Esto así, dada la ocupación haitiana de 1822 que precede a nuestra independencia, y que por efecto de ella, el lado oriental de la isla, sufrió una adopción política de todo el cuerpo legislativo de la República de Haití, lo cual trascendió a nuestra proclamación como país libre.

Hasta el 1944 el régimen vigente era el del código civil, ya que en dicho año fue promulgada la ley 637 sobre contratos de trabajo, la cual vino a regir los aspectos que hasta el momento regulaba el referido código. En la República Dominicana eran los artículos 1779, 1780, 1781 del código civil, sobre la locación de obra e industria, y respecto de la contratación de criados y obreros, lo que regían las cuestiones del trabajo junto con las previsiones sobre contratos, salarios, riesgo e indemnizaciones relativas a los marineros y demás individuos de la tripulación consignadas en los artículos 250 a 272 del código de comercio, y las disposiciones de los artículos 414 a 416 sobre interrupción de trabajo para obtener el alza o baja de los salarios, y 269 a 271 sobre vagancia, del código penal.

Resulta importante destacar que en  1918, durante la ocupación Norteamérica, se crea el primer departamento de trabajo la República Dominicana, mediante orden departamental No. 1. Es decir, en 74 años de vida Republicana que tenía el país hasta ese momento, el sistema normativo en materia laboral estaba regido: 1) por una legislación cuyo cuño proviene de un país extranjero y que data por ende de una fecha anterior a la proclamación de independencia; y 2) el departamento encargado de regular el sistema de trabajo en el país es creado por un país extranjero que había ocupado el país y asumido el control y dirección del Estado.

Posterior a esto, en el año 1924 la República Dominicana ingresa formalmente a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), casualmente el mismo año en que termina la ocupación estadounidense que había iniciado en el año 1916.

Derivado como hemos dicho del ingreso del país a la OIT, en 1925 fue sancionada la ley 175 sobre descanso dominical y cierre de establecimientos, que ordenaba que los domingos y días de fiestas legalmente establecidos los establecimientos estaban obligados al cierre. Dicha ley fue atacada por comerciantes, logrando que posteriormente fuese declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia, mediante sentencia de fecha 28 de abril de 1926, bajo el criterio de que: “La abstención del trabajo en los días domingos y otros días de fiesta, es un precepto de carácter religioso que no puede ser convertido en una ordenación de la ley civil desde que la Constitución consagra la libertad de conciencia y la libertad de cultos”

Hablar entonces de legislación social y del trabajo en el país implica remontarnos a la década de los treinta del siglo XX. Antes de 1930 no se registra ningún proyecto ni compromiso a futuro, con la pretensión de regir como ley, ni una recomendación como compromiso de dictar la futura legislación adoptada a sus principios. En 1930, el Secretario de Estado de Trabajo y comunicaciones solicitó la opiniones de la OIT sobre un proyecto de código de trabajo, la cual no estuvo de acuerdo sobre una ley de conjunto sobre la materia. El país siguió el conjunto de esta entidad, iniciando entonces un proceso de publicaciones de leyes sociales y del trabajo

No cabe duda la falta de interés sobre el tema, sino que además, no existía un clima social y económico para recibir sugerencias en la materia, ya que no estábamos preparados por la inexistencia de actividades que no existían en el país y que daban lugar a una regulación general en tal sentido. De igual modo, no se registra la intención ni la visión para crear proyectos o para encaminar un programa de acción con esos propósitos.

En 1932 se crea con la ley 352, sobre accidente del trabajo, la que es sustituida por la ley 385, de ese mismo año, para la aplicación de esta ley fue votado, también en 1932, el reglamento 557 ese mismo año son ratificados los convenios Nos. 1, 5, 7, y 10 de la Organización Internacional del Trabajo. El 20 de noviembre de 1932, se votó la orden departamental No. 3, catalogo de mecanismos destinados a impedir los accidentes del trabajo.

La ley 637 sobre contrato de trabajo, del 16 de junio de 1944, constituye de las leyes mas importante de esta época de nuestra legislación de trabajo, así como la ley 1896, sobre seguro sociales, del 30 de diciembre de 1948. La primera establece todo un régimen relativo al contrato de trabajo, su naturaleza, elementos básicos y formas de terminación, incluyendo el pago de indemnizaciones legales en caso de ruptura abusiva. Esta ley también trata sobre el procedimiento en caso de litigio. Precisamente esta ultima parte, esta todavía vigente conforme a una resolución del 2 de julio de 1992 de la Suprema Corte de Justicia. Los tribunales de trabajo y los procedimientos creados por el código de trabajo de 1951, funcionan por primera vez con el CT de 1992.

La ley de Seguros Sociales por su parte vino a sustituir la ley 1376, del 17 de marzo de 1947, sobre seguro social obligatorio, facultativa y de familia cubre todas las continencias tradicionalmente comprendida en los seguros sociales, pero no protege a todos los trabajadores y no se extiende la protección a los familiares en el seguro social obligatorio de enfermedad. La cobertura de está ley alcanza enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte. Posteriormente, se amplia el campo de aplicación con la inclusión de los accidentes de trabajo en el seguro social obligatorio por allá por el año 1948. Con esto se protegía a los obreros, cualesquiera que fuese el monto de su remuneración, y a los empleados particulares, cuyo sueldo no excediera de ciertos limites.

·      La Ley 637 sobre Contrato de Trabajo de 1944.

Como parte de ese proceso de creación de leyes particulares en materia laboral y social, se sanciona esta ley que trata particularmente del contrato individual de trabajo. En ella se establecen toda una teoría general sobre este contrato fijando el concepto de contrato de trabajo, sus alcances y límites. Asimismo todo lo relativo a la formación y el régimen de prueba del contrato, el catalogo de los derechos y obligaciones de las partes, de la suspensión, modificación y terminación del contrato, de las indemnizaciones legales en caso de despido injustificado o de dimisión justificada, del trabajo de los aprendices, y del procedimiento en caso de litigio.

Tal como indicamos anteriormente, la ley 637 del 16 de junio de 1944, deroga la disposiciones del código civil que regían las relaciones entre empleadores y trabajadores hasta ese momento desde la fundación de la República por la adopción política del cuerpo normativo haitiano que era a su vez el francés, derivado desde los tiempo en dicho país era colonia francesa. Esta ley es entonces la más importante de las dictadas con anterioridad al código de trabajo.

Se estableció la garantía al salario y a las indemnizaciones laborales, trató sobre la sustitución de empleadores, y dispuso protección especial a favor de la mujer en estado de embarazo y de los menores. En definitiva, ella reglamento las relaciones individuales de trabajo. Sus disposiciones fueron derogadas por el código de trabajo de 1951, con excepción del capitulo V, del procedimiento en caso de litigio, el cual se mantiene en esencia hasta nuestros días.

·      El Código de Trabajo de 1951.

El Código de Trabajo de 1951, derogado y sustituido por el CT de 1992, estaba integrado por VIII principios fundamentales y IX libros.

Los principios fundamentales que integraban su introducción, constituyen una característica notable de dicho código, una novedad en la familia de los códigos dominicanos, que se mantiene y robustece con el CT de 1992.

Estos principios fundamentales, en tanto mandatos de optimización, les dan el  aspecto característica al derecho del trabajo. Para hacer resaltar su importancia, se han colocado fuera del articulado del código con el carácter de normas superiores a que debe estar supeditada la economía de las regulaciones de la legislación social.

Para Álvarez Aybar, ellos constituyen las orientaciones doctrinales que han presidido la labor formativa de la legislación. Es patente, agrega este tratadista, la importancia que han de tener esos principios en la interpretación y aplicación del código, en la administración de justicia en aquellos casos en que el detalle legislativo no cubre la inmediata y precisa solución del diferendo. Criterio semejante tiene Mora Nadal, para quien estos ocho postulados constituyen la síntesis doctrinal del nuevo código y al propio tiempo facilitan la correcta interpretación de sus disposiciones y por consiguiente la mejor administración de la justicia en materia laboral.

Los referido IX libros trataban del contrato de trabajo de la regulación privada de las condiciones del contrato de trabajo, de la regulación oficial de las condiciones ordinaria del contrato de trabajo, de la regulaciones oficial de las condiciones de trabajo de algunos contratos de trabajo, de los sindicatos económicos, de la huelga y paros, de la aplicación de la ley, de la responsabilidad y de las sanciones, disposiciones transitorias.

El CT 1951, recopilo casi todas las leyes anteriores, dándole unida a las mismas. Este código fue objeto de diversas modificaciones, esta incluyendo la introducidas en 1992, señalan otras características, su evolución negativa.

Es importante resaltar lo que sostenido por el Profesor García Aybar, quien indica que la gran mayoría de las leyes que modifican y completan el CT de 1951, han tenido por objeto restar o disminuir algunos de los derechos o ventajas económicas reconocidas con anterioridad a los trabajadores, incluso, el mismo código constituyó uno de los primeros pasos negativos de esta evolución. Del análisis del mismo se puede advertir que no reaparecen las garantías que la ley 637 sobre contrato de trabajo otorgaba al preaviso y al auxilio de cesantía, y consecuentemente, a las indemnizaciones por despido injusto o dimisión justificada.

Advierte el Profesor García Aybar, que entre las disposiciones que frustran los propósitos mismos de la legislación de trabajo, se encuentra por ejemplo que se pone a cargo de los tribunales civiles ordinarios la ejecución de la sentencias de los tribunales de trabajo, lo que tiene un efecto contraproducente. Mientras para el reconocimiento de los derechos del trabajador, la ley establece un procedimiento rápido, sencillo y libre de impuestos en el cual no es obligatorio el ministerio de abogados, una vez reivindicado el derecho, forzaba a los trabajadores a acudir a un tribunal civil ordinario y someterlos a un procedimiento lento, complicado y costoso, donde resultaba obligatorio el ministerio de abogado.

·      El Código de Trabajo de 1992.

Contrario lo que se puede llegar a pensar, la evolución del derecho de trabajo en la República Dominicana si se revisa con detenimiento, ha sido negativa. Y ha sido así, pues la tendencia ha estado orientada a recortar derechos y conquistas para los trabajadores. Puntualmente, vimos anteriormente algunas de esos embates sufridos en el camino por el derecho del trabajo, cosa que es honesto decir, que ha permanecido en el tiempo.

Precisábamos que para evidenciar esto era necesario revisar con detenimiento el devenir histórico legislativo del código de trabajo, el cual no se resume a la simple comparación de leyes marcos que han venido a unificar en un solo texto, parte, aunque sea crea que todo, el régimen jurídico-institucional del derecho de trabajo.

La tarea es de largo aliento, pues evidenciar esta afirmación que hacemos, que es sólo un reflejo de lo que parte de la doctrina ha dicho, implica evaluar y someter a profundo escrutinio todo el andamiaje jurídico que soporta el Estado dominicano y en torno al cual se organiza y se rigen sus actuaciones y la de los ciudadanos que lo componen. Es vital la labor, pues el análisis comparativo entre por ejemplo la ley 637 sobre contrato de trabajo respecto del código de trabajo del 1951 o éste último respecto del actual código, presentará en principio siempre un aparente y supuesto balance positivo. 

Se trata pues, de que el análisis contenga una cosmovisión de cómo se ha venido organizado el Estado y la incidencia que han tenido las fuerzas o sectores que confluyen y pujan de forma dialéctica con miras a la consecución de sus pretensiones. Esto es evidenciable por ejemplo, en las leyes que con posterioridad se promulgaron con posterioridad a la código de trabajo del 1951, cuyo espíritu en conjunto apuntaron a la reducción del poder de los trabajadores en su relación con sus empleados.

Ahora bien, con este necesario introito ubicado en este acápite podría perderse la idea de lo que se busca. Pero, como hemos dicho es importante situar al lector en esta línea de pensamiento para que sea posible convencerse y sino por lo menos entender el argumento que hemos planteado: la evolución negativa del derecho del trabajo y la constancia de este hecho histórico hacia el futuro.

El 16 de junio de 1992 fue promulgada la ley 16-92, que instauró el nuevo código de trabajo, derogando así el código de Trujillo de trabajo de 1951. Este código respecto al código actual presenta innovaciones positivas de atención, si se hace un mero examen comparativo, tal cual reprochamos precedentemente. Se caerá sin lugar a dudas en la trampa de creer que ciertamente son logros y conquistas puras. Pero, hay que ver más allá de esto y observar la línea del tiempo que le sobreviene a estos puntos de comparación, para observar en lo adelante la leyes que fueron creadas supuestamente con otros fines y que de forma directa, pero sin ser evidentes, ejercen influencia en el derecho de trabajo dominicano.

Antes de enfocarnos en este cerco legislativo que se generó en torno al código de trabajo y que matiza nítidamente la real situación del derecho del trabajo dominicano, es de interés antes abonar elementos que permitan contextualizar el clima en el cual se produce la reforma que dio como resultado el actual código de trabajo.

A juicio de Lupo Hernández Rueda, quien fue parte de la comisión designada por el poder ejecutivo el 9 de octubre de 1990, para la modificación del código de trabajo del 1951, la reforma se justifica en 3 puntos, donde algunos tenían más importancias que otros. Estos ejes fueron los siguientes:

1.     La idea de corregir el problema generado a partir de la caterva de leyes sancionadas con posterioridad al código de Trujillo de 1951, las cuales provocaban inconvenientes en la aplicación de las reglas laborales.

2.     Dotarse de un código que estuviese acorde con los cambios políticos, sociales, tecnológicos y económicos sobrevenidos en el país en los últimos 40 años.

3.     Las fuertes presiones ejercidas por la OIT desde principio de la década del 80, reflejadas en los comentarios adversos realizados a parte del articulado del código vigente a la sazón.

Fue esta ultima razón, la fundamental para impulsar la reforma que dio como resultado el actual código de trabajo. Rafael Alburquerque, jurista experto en material laboral y que formó parte de la comisión designada, refiere que la intención de todo aquel proceso de reforma era lograr una reforma al código antes de que se reuniera la Conferencia Internacional del Trabajo en Junio de 1992, ya que como indicamos precedentemente toda la década de los 80 la OIT realizó fuertes presiones a nuestra país con la intención de que la legislación laboral fuese adaptada a los múltiples convenios internacionales que para la fecha República Dominicana había suscrito.

Mucho se ha dicho respecto a que nuestro país fue sancionado por la OIT. Concretamente esto no fue así, sin embargo un anuncio de ello si se hizo. Ocurrió cuando en 1990 la OIT en un informe realizado por una comisión enviada al país, se comprobaron las oprobiosas condiciones de trabajo forzoso denunciadas, expresando en aquel documento que la República Dominicana se encontraba en una falta continua aplicación de las normas internacionales. Esto sin duda fue la alerta del cataclismo que sobrevendrían sobre el país sino se tomaban medidas correctivas eficaces.

Todo el proceso de preparación y discusión de la reforma duro alrededor de 2 años contados desde la designación de la comisión hasta la sanción y posterior promulgación de esta ley. El proyecto preparado, fue más allá del estricto mandato indicando en el decreto que creó la comisión, pues sumado a la adaptación de los artículos objetados por la OIT a los convenios internacionales, incluyó muchos aspectos más para dar como resultado una reforma integral.  Todo el tiempo que se llevó el proyecto se debió a la falta de concertación motivado por el boicot de los empresarios y por la falta de fortaleza de los sindicatos. Luego de muchas pugnas el proyecto fue aprobado y promulgado, pero no como resultado de la fortaleza de los sectores sindicales que es importante decir que eran pocos para la época, sino por la voluntad de las autoridades, que tampoco lo hicieron como consecuencia de la aplicación de una política publica resultante de un compromiso político en ese sentido, sino para evitar la inminente e inevitable sanción y las posteriores y perjudiciales consecuencias que habrían de desencadenarse, especialmente en el ámbito económico, en un país que estaba pasando por una profunda crisis económica que se verificaba con la escasez de combustible, crisis del sistema energético y carencia de productos alimenticios.

Resaltar esta situación es fundamental pues permite concatenarla con una situación que históricamente se repite y es el hecho de que todas los avances o innovaciones en el derecho laboral dominicano han sido principalmente fruto de imposiciones internacionales y no de la voluntad espontanea de la clase política y mucho menos, lo que es más lamentable, de la fortaleza del sector sindical y otras entidades que aglutinan a los trabajadores. Visto de forma rigurosa, el argumento de que el código de trabajo constituye una conquista de la clase trabajadora se desvanece, puesto que son los hechos históricos lo que demuestra que desde la fundación de la República nuestro andamiaje legislativo en ese ámbito ha sido construido por instrucciones y mandatos de fuerzas exógenas.    

Es además importante, pues sintoniza con aquello que de forma preliminar indicamos cuando nos referíamos al cerco legislativo que sobrevino al código de trabajo, resultado por igual de presiones internacionales y que incidieron de forma directa en el andamiaje jurídico laboral en detrimento de la clase trabajadora.

Dentro de esta leyes están por ejemplo la ley de inversión extranjera, que crea un clima excesivamente favorable para la repatriación de las riquezas que se producen en el país con mano de obra dominicana, la ley de zonas francas que como se verá en detalle más adelante se excluye de disposiciones del código como por ejemplo, la participación de los trabajadores en las utilidades de la empresa, crea salario mínimo sectorizado para estos, la ley de seguridad social la cual entre otras cosas entrega al sector Bancario el sistema de pensiones, seguro medico y riesgo laborales, etc, la ley de pasivo laboral que tuvo como propósito que las empresas que hasta el enero del 2005 hubiesen pagado liquidación anual por concepto de prestaciones laborales, dichos contratos quedaban extinguidos y por ende liberadas dichas entidades de todos los años de antigüedad del trabajador hasta dicha fecha, esto así pues supuestamente afectaba a la estabilidad laboral y económica del país. Es a partir de referencias como estas a partir de los cuales se fue creando un ordenamiento jurídico que fue desmotando cada vez más los beneficios de la clase trabajadora y creando un clima social que justifica hoy día una reforma como la propuesta por el sector empresarial.